Gerencia del Fondo de Calamidades. Régimen de contratación en las fases de atención humanitaria y rehabilitación. Transferencia de recursos. Comité Nacional de Atención y Prevención de Desastres. Veeduría

 

I.     EXPEDIENTE RE-177   -   SENTENCIA C-193/11          M.P. Mauricio González Cuervo

 

1.           Norma revisada

DECRETO 4702 DE 2010

(diciembre 21)

Por el cual se modifica el Decreto Ley 919 de 1989

El Presidente de la República

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, y en desarrollo del Decreto 4580 de 2010, y

CONSIDERANDO:

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia.

Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país.

Que la situación originada por el fenómeno de la Niña está siendo atendida por todas las entidades que conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, pero sus recursos y medios de acción no son suficientes.

Que dada la magnitud de la calamidad pública a que se ha hecho referencia, las funciones legales del ejecutivo y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.

Que es necesario fortalecer los instrumentos de coordinación con las entidades territoriales, para efectos de proteger los derechos constitucionales de las personas afectadas.

Que mediante el Decreto-ley 1547 de 1984, modificado por el Decreto-ley 919 de 1989, se creó el Fondo Nacional de Calamidades como una cuenta especial de la Nación con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público y asistencia social, dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar, manejado por la sociedad Fiduciaria La Previsora S.A.

Que según los artículos 6o y 7o del Decreto 1547 de 1984, la Fiduciaria La Previsora S.A. cuenta con una Junta Consultora que se encarga de señalar las políticas generales de manejo e inversión de los recursos del Fondo y de velar por su seguridad, adecuado manejo y óptimo rendimiento, así como indicar la destinación de los recursos y el orden de prioridades conforme al cual serán atendidos los objetivos del Fondo frente a las disponibilidades financieras del mismo, existentes en cada caso, entre otras funciones.

Que es necesario agilizar los mecanismos de giro de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades a fin de que los mismos lleguen oportunamente a los beneficiarios de las ayudas humanitarias y de emergencia.

Que es necesario fortalecer al Comité Operativo Nacional para Atención de Desastres a fin de que en su función de realización de censos de damnificados pueda contar con el apoyo de otras entidades y mantenerse actualizado a fin de orientar las ayudas humanitarias a quienes realmente las requieren y para atender las necesidades que efectivamente las apremian.

Que a fin de garantizar los derechos fundamentales de la población afectada, se hace necesario establecer responsabilidades en cabeza de las autoridades competentes en el nivel territorial, respecto del cumplimiento de funciones relacionadas con la prevención y atención de desastres, cuando tales autoridades omitan el cumplimiento de esos deberes.

Que dada la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, así como la magnitud de la calamidad pública que la determinó, se hace necesario modificar la conformación de la citada Junta Consultora para involucrar a las autoridades de planeación hoy existentes y a representantes del Presidente de la República, para facilitar la coordinación de las actividades del Gobierno Central con las autoridades territoriales, así como con la colaboración del sector privado y adecuar las denominaciones de los miembros a la actual estructura de la Rama Ejecutiva,

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. Modifícase el artículo 6o del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, el cual quedará así:

“Artículo 6o. De la Junta Directiva del Fondo de Calamidades. Para la administración de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades, la sociedad fiduciaria mencionada, contará con una Junta Directiva integrada en la siguiente forma:

1. Un representante designado por el Presidente de la República, quien la presidirá.

2. El Ministro del Interior y de Justicia o su delegado.

3. El Ministro de Hacienda y Crédito Público o su delegado.

4. El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, o su delegado.

5. El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado.

6. Cuatro (4) miembros del sector privado designados por el Presidente de la República.

PARÁGRAFO 1o. Los Ministros y Directores de Departamento Administrativo que conforman la Junta Directiva únicamente podrán delegar su participación en los viceministros, subdirectores, en los secretarios generales o en los directores generales.

PARÁGRAFO 2o. A las sesiones de la Junta Directiva asistirá con voz, pero sin voto el Representante Legal de la Sociedad Fiduciaria administradora del Fondo Nacional de Calamidades o su delegado y el Gerente del Fondo Nacional de Calamidades.

La Junta Directiva podrá crear un Consejo Asesor conformado por miembros de la sociedad civil, de organizaciones no gubernamentales y organismos multilaterales.

A las sesiones de la Junta podrán asistir como invitadas otras entidades públicas o privadas que, a juicio de su Presidente, puedan aportar elementos sobre las materias o asuntos que deban ser decididos por la Junta.

PARÁGRAFO 3o. Actuará como Secretario Técnico de la Junta Directiva el Director de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia.

El Presidente de la Junta tendrá un suplente que será uno de los miembros designados por el Presidente de la República.

ARTÍCULO 2o. Adiciónase un parágrafo transitorio al artículo 70 del Decreto 919 de 1989

“Artículo 70  …

PARÁGRAFO transitorio. Créase la Gerencia del Fondo Nacional de Calamidades, la cual cumplirá las siguientes funciones durante el desarrollo de las actividades requeridas para las fases de atención humanitaria y rehabilitación, que se realizarán con el fin de conjurar la crisis generada por el Fenómeno de la Niña 2010-2011 y evitar la extensión de sus efectos:

1. Coordinar con las instancias del Gobierno Nacional, con las autoridades territoriales y con el sector privado, la planeación, focalización y ejecución de las actividades requeridas para las fases de atención humanitaria y rehabilitación, que se realizarán con el fin de conjurar la crisis generada por el Fenómeno de la Niña 2010-2011 y evitar la extensión de sus efectos.

2. Orientar e instruir a las instituciones públicas y privadas vinculadas a la mitigación de los efectos de la crisis sobre las actividades requeridas para las fases de atención humanitaria y rehabilitación de las áreas y obras afectadas.

3. Planear la ejecución del Plan de Acción, en coordinación con la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia.

4. Solicitar a las autoridades públicas competentes la entrega de la información que se requiera para la planeación y focalización de la atención humanitaria de la población y de las intervenciones en áreas y obras afectadas.

5. Establecer lineamientos para que las autoridades nacionales y territoriales realicen el seguimiento y evaluación de las actividades en las fases de atención humanitaria y rehabilitación de las áreas y obras afectadas.

6. Convocar por intermedio del secretario técnico, a la Junta Directiva.

7. Rendir los informes que requieran la Junta Directiva o los entes de control sobre el desarrollo de sus funciones.

8. Actuar como ordenador del gasto.

9. Las demás que le asigne el Presidente de la República.

Las entidades y organismos estarán obligados a prestar, dentro del ámbito de sus competencias, la colaboración que le solicite el Gerente del Fondo Nacional de Calamidades para superar la crisis y mitigar la extensión de sus efectos.

El Presidente de la República designará al Gerente del Fondo Nacional de Calamidades. Dicho Gerente percibirá la remuneración que le fije el Gobierno Nacional.

El Gerente del Fondo Nacional de Calamidades podrá organizar comités técnicos temporales o comités regionales para orientar y/o soportar la toma de decisiones por la Junta Directiva.

La Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades podrá determinar las necesidades de personal para el cumplimiento de las funciones de la Gerencia.

ARTÍCULO 3o. Modificase el artículo 25 del Decreto 919 de 1989 el cual quedará así:

“Artículo 25. Del régimen de contratación. Salvo lo dispuesto para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades se someterán únicamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, dando aplicación a los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993 y 13 de la Ley 1150 de 2007.

ARTÍCULO 4o. Modificase el artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, el cual quedará así:

“Artículo 14. Transferencia de recursos del Fondo Nacional de Calamidades a entidades públicas nacionales o territoriales y privadas para su administración. El Fondo Nacional de Calamidades podrá transferir recursos a entidades públicas, del orden nacional o territorial y entidades privadas para ser administrados por estas, sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna por parte de la entidad receptora. En el documento que ordene la transferencia se indicará de manera expresa la destinación de los recursos, los cuales se girarán a cuentas abiertas especialmente para la atención de la emergencia invernal.

Corresponderá a la Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades reglamentar todo lo relativo a las transferencias de que trata el inciso anterior, al control de su utilización y a la legalización de los mismos.

La administración de dichos recursos será responsabilidad del jefe de la respectiva entidad a la cual se le efectuó la transferencia.

Estas transferencias podrán ser utilizadas en gastos operativos relacionados con la atención de las situaciones de desastre o calamidad, atención humanitaria y obras o actividades de rehabilitación dentro del marco de la emergencia económica, social y ecológica.

Las transferencias de recursos para ayuda humanitaria de emergencia se podrán hacer de manera inmediata, sin esperar la legalización de gastos anteriores hechos con cargo a las transferencias de que trata el presente artículo.

PARÁGRAFO 1o. El Fondo Nacional de Calamidades también podrá transferir recursos a entidades privadas, las cuales se sujetarán a la reglamentación a que se refiere el inciso segundo del presente artículo. En el documento que ordene la transferencia se indicará de manera expresa la destinación que debe darse a los recursos.

PARÁGRAFO 2o. Las cuentas en las que se reciban los recursos a que hace referencia la presente disposición estarán exentas de cualquier gravamen.

ARTÍCULO 5o. Modifíquese el artículo 57 del Decreto 919 de 1989, el cual quedará así:

“Artículo 57. Funciones del Comité Operativo Nacional para Atención de Desastres. Corresponde al Comité Operativo Nacional para Atención de Desastres la coordinación general de las acciones para enfrentar las situaciones de desastre, en desarrollo de la cual adelantará las siguientes actividades:

a) Definición de soluciones sobre alojamiento temporal;

b) Realización de censos;

c) Diagnóstico inicial de los daños;

d) Atención primaria o básica a las personas afectadas;

e) Provisión de suministros básicos de emergencia, tales como alimentos, medicamentos, menajes y similares;

f) Restablecimiento de las condiciones mínimas o básicas de saneamiento ambiental;

g) Transporte y comunicaciones de emergencia y solución de los puntos de interrupción vial;

h) Definición, establecimiento y operación de alertas y alarmas.

PARÁGRAFO 1o. Para la realización de los censos de que habla este artículo, el Comité Operativo Nacional podrá requerir la cooperación de las entidades públicas nacionales o territoriales que tengan capacidad operativa para soportar esta gestión.

Estos censos deberán actualizarse periódicamente durante la situación de desastre o emergencia declarada, a fin de precisar las necesidades de las personas afectadas y el tiempo durante el cual habrán de prolongarse los subsidios de arrendamiento y las ayudas.

En todo caso, la ayuda humanitaria de emergencia se prestará de manera inmediata y no quedará supeditada a la elaboración de censos.

PARÁGRAFO 2o. Para efectos de superar la situación de desastre y emergencia económica, social y ecológica declarada mediante el Decreto 4580 de 2010, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, en coordinación con las entidades y organismos que determine el Gobierno Nacional, realizará un censo único nacional de damnificados por el Fenómeno de la niña 2010-2011, que se actualizará periódicamente a fin de precisar la población que debe ser atendida.”

ARTÍCULO 6o. Adiciónese el siguiente numeral al artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

“64. No dar cumplimiento a las funciones relacionadas con la prevención y atención de desastres”.

ARTÍCULO 7o. El artículo 53 del Decreto 919 de 1989 quedará así:

“Artículo 53. Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres. El Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres estará integrado de la siguiente manera:

a) El Director del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República o su delegado, quien lo presidirá.

b) Los Ministros del Interior y de Justicia y de Hacienda y Crédito Público, quienes podrán delegar en sus Viceministros.

c) El Director del Departamento Nacional de Planeación o su delegado que será un Subdirector o el Secretario General.

d) Los Directores de la Defensa Civil y de la Cruz Roja Nacional.

e) El Director de la Dirección de Gestión del Riesgo del Ministerio del Interior y de Justicia, y

f) Tres representantes del Presidente de la República.

Cuando la naturaleza del desastre así lo aconseje, podrán ser invitados al Comité Nacional para la Atención y Prevención de Desastres otros Ministros o Directores de Departamento Administrativo o Directores o Presidentes de Entidades Descentralizadas, del orden nacional o territorial.”

ARTÍCULO 8o. COMITÉS TÉCNICOS Y OPERATIVOS. Los Comités Técnico y Operativo Nacional de que trata el Decreto 919 de 1989 deberán suministrar a la Gerencia la información que se requiera para la adecuada toma de decisiones.

ARTÍCULO 9o. COMITÉ. Crease el Comité de Ética y Transparencia el cual estará integrado por las empresas de auditoría nacional e internacional de amplia y reconocida trayectoria designados por el Gobierno Nacional, para auditar los recursos a la atención de la emergencia económica, social y ecológica.

ARTÍCULO 10. VEEDURÍA. En ejercicio del derecho constitucional de participación, las veedurías ciudadanas y las organizaciones de beneficiarios de los recursos destinados a superar las situaciones de emergencia, podrán ejercer el control de la gestión pública de dichos recursos, para lo cual todas las autoridades involucradas ofrecerán la colaboración de acuerdo a sus funciones.

ARTÍCULO 11. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica las disposiciones que le sean contrarias.

 

2.        Decisión

Primero.- Declarar EXEQUIBLES los artículos 1, 2, 3, 5, 6, 7, 8, 10 y 11 del Decreto Legislativo 4702 de 2010.

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo 4 del Decreto 4702 de 2010, modificatorio del artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, salvo los siguientes condicionamientos e inconstitucionalidades parciales:

1.    En relación con el inciso primero del artículo 14:

a)    La expresión “entidades privadas” como susceptibles de que se les transfieran recursos del Fondo Nacional de Calamidades se condiciona en el entendido que se refiere únicamente a aquellas cuyo objeto social tenga relación directa con las actividades que se requieran para atender la emergencia que se pretende superar.

b)   La expresión “sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna”, se condiciona en el entendido que dicha expresión no exime de la obligación de realizar registros contables.

c)    La expresión “cuentas abiertas” se condiciona en el entendido  que se trata de cuentas “especiales” y “separadas”.

d)    Las medidas que adopta el Decreto se aplicarán en las zonas y municipios afectados a que se refiere el decreto 4580 de Diciembre 7 de 2010.

3.            El inciso segundo del artículo 14 se declara INEXEQUIBLE.

4.            El inciso cuarto del artículo 14 se declara EXEQUIBLE, condicionado a que los “gastos operativos” a que se refiere el precepto sólo pueden efectuarse cuando la capacidad de los órganos del Estado no sea suficiente para atender la situación de emergencia que motivo declarar el estado de excepción.

5.            Del parágrafo primero del artículo 14, se declara INEXEQUIBLE la expresión “las cuales se sujetarán a la reglamentación a que se refiere el inciso segundo del presente artículo”, y EXEQUIBLE el resto del precepto, en el entendido de que la expresión “entidades privadas”, se refiere únicamente a aquellas cuyo objeto social tenga relación directa con la atención de la situación de emergencia declarada.

6.            El parágrafo segundo del artículo 14 se declara EXEQUIBLE, en el entendido que las cuentas a las que allí se hace mención son especiales y separadas.

Tercero.- Declarar EXEQUIBLE el artículo 9º del Decreto legislativo 4702 de 2010, en el entendido que la labor de auditaje debe ser previa o concurrente y no desplaza la que está a cargo de los organismos de control fiscal. Así mismo, las empresas que integrarán el Comité de Ética y Transparencia deberán seleccionarse mediante concurso público de méritos.

2.        Fundamentos de la decisión

En primer lugar, la Corte determinó que el Decreto 4702 de 2010 cumple con los requisitos formales previstos en la Constitución y las normas estatutarias, a saber: (i) fue dictado en desarrollo del estado de emergencia económica, social y ecológica por causa de grave calamidad pública, declarado mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010; (ii) lleva firma del Presidente de la República y de los trece ministros que integran el gabinete del Gobierno Nacional; (iii)  fue publicado el 21 de diciembre de 2010, dentro de los treinta días siguientes a la declaratoria del estado de excepción; (iv) expone en los considerandos que lo acompañan, los motivos que condujeron al Gobierno a la adopción de las medidas extraordinarias y a la suspensión de determinadas leyes por su incompatibilidad con ellas; (v) el 22 de diciembre se remitió a la Corte Constitucional, copia auténtica del Decreto Legislativo 4702 de 21 de diciembre de 2010 y (vi) las medidas contenidas en este decreto legislativo no contienen limitaciones de derechos constitucionales, por lo cual no se hace necesario ponerlo en conocimiento de los secretarios generales de la OEA y la ONU.

Examinadas las normas que reestructuran el Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres adoptadas por medio del Decreto Legislativo 4702 de 2010, la Corte concluyó que cumplen con los presupuestos de conexidad, proporcionalidad y necesidad que se exige por la Constitución y las normas estatutarias que regulan los estados de excepción. En efecto, las materias tratadas en el decreto en mención, guardan una relación directa y específica con la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica decretada mediante el Decreto 4830 de 2010, cuya causa fundamental fue la ocurrencia del fenómeno climático de La Niña en el año 2010, que ocasionó una grave situación de calamidad pública. Sus disposiciones buscan conjurar la crisis, mediante el ajuste y fortalecimiento de las instancias de planeación, coordinación y gerencia del Fondo Nacional de Calamidades y del Sistema Nacional de Desastres y la agilización de los procesos contractuales y de flujo de recursos, para la atención ágil y eficiente de la población afectada y la entrega oportuna de la ayuda humanitaria y de rehabilitación. En todo caso, la Corte precisó que los contratos que celebre la sociedad fiduciaria para la ejecución de los bienes, derechos e intereses del Fondo Nacional de Calamidades, y que se someterán solamente a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, serán únicamente los destinados a conjurar situaciones de desastre o de similar naturaleza y a evitar la extensión de los efectos.

Por otro lado, la Corte estableció la compatibilidad material de las medidas extraordinarias expedidas  mediante el Decreto 4702 de 2010, con las normas sustantivas de la Constitución, con la salvedad del inciso tercero y un segmento del parágrafo 1º del artículo 4º, que se declararon inexequibles por conferir potestad reglamentaria a la Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades, en todo lo relacionado a las transferencias de recursos, el control de su utilización y a la legalización de los mismos, lo cual desconoce el numeral 11 del artículo 189 de la Constitución que asigna dicha potestad al Presidente de la República.

De igual modo, dada la excepcionalidad de las medidas y de la permanencia que pueden tener algunas de ellas,  la Corporación consideró necesario condicionar la exequibilidad de otras disposiciones respecto de la categoría de las entidades privadas a las cuales se pueden transferir recursos para atender la emergencia invernal, la exigencia del registro contable de todas las operaciones presupuestales y la necesidad de llevar una cuenta separada y especial de dichos recursos, según lo previsto en el artículo 4º del Decreto 4702 de 2010, a fin de guardar la conexidad, proporcionalidad y necesidad de las medidas. Al mismo tiempo, condicionó la exequibilidad del artículo 9º, a la escogencia de las empresas integrantes del Comité de Ética y Transparencia mediante concurso público de méritos y la no exclusión del control fiscal a cargo de la Contraloría General, pues si bien la Constitución (art. 267) autoriza la contratación de la auditoría interna con empresas privadas nacionales de reconocida idoneidad, no puede desplazarse a la Contraloría General de la República, ni a la Procuraduría General del ejercicio de sus funciones constitucionales en materia de vigilancia y control.

Modificaciones introducidas al régimen de contratación en las fases de atención humanitaria y rehabilitación se ajustan a la Constitución, salvo en lo concerniente a la asignación de potestad reglamentaria y el no establecimiento de un plazo definido para el régimen especial de contratación

 

II.    EXPEDIENTE RE-190   -   SENTENCIA C-194/11          M.P. Humberto Antonio Sierra Porto

 

1.           Norma revisada

DECRETO 4830 DE 2010

(diciembre 29)

Por el cual se modifica el Decreto 4702 de 2010

EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA DE COLOMBIA,

en ejercicio de las facultades constitucionales y legales, en especial de las conferidas por el artículo 215 de la Constitución Política, la Ley 137 de 1994, y en desarrollo del Decreto 4580 de 2010, y

CONSIDERANDO:

Que en los términos del artículo 215 de la Constitución Política de Colombia, el Presidente de la República con la firma de todos los ministros, en 6s caso de que sobrevengan hechos distintos a los previstos en los artículos 212 y 213 de la Constitución Política, que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá declarar el estado de emergencia.

Que según la misma norma constitucional, una vez declarado el estado de emergencia, el Presidente, con la firma de todos los ministros, podrá dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.

Que mediante el Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en todo el territorio nacional por el término de treinta (30) días, con el fin de conjurar la grave calamidad pública que afecta al país.

Que la situación originada por el fenómeno de La Niña está siendo atendida por todas las entidades que conforman el Sistema Nacional para la Prevención y Atención de Desastres, pero sus recursos y medios de acción no son suficientes.

Que dada la magnitud de la calamidad pública a que se ha hecho referencia, las funciones legales del ejecutivo y los recursos asignados al Sistema Nacional de Atención y Prevención de Desastres son insuficientes para conjurar la crisis y evitar la extensión de sus efectos.

Que es necesario fortalecer los instrumentos de coordinación con las entidades territoriales, para efectos de proteger los derechos constitucionales de las personas afectadas.

Que mediante el Decreto-ley 1547 de 1984, modificado por el Decreto-Ley 919 de 1989, se creó el Fondo Nacional de Calamidades como una cuenta especial de la Nación con independencia patrimonial, administrativa, contable y estadística, con fines de interés público y asistencia social, dedicado a la atención de las necesidades que se originen en situaciones de desastre o de calamidad o de naturaleza similar, manejado por la sociedad Fiduciaria La Previsora S. A.

Que según los artículos 6o y 7o del Decreto 1547 de 1984, la Fiduciaria Previsora S. A. cuenta con una Junta Consultora que se encarga de señalar las políticas generales de manejo e inversión de los recursos del Fondo y de velar por su seguridad, adecuado manejo y óptimo rendimiento, así como indicar la destinación de los recursos y el orden de prioridades conforme al cual serán atendidos los objetivos del Fondo frente a las disponibilidades financieras del mismo, existentes en cada caso, entre otras funciones.

Que es necesario agilizar los mecanismos de giro de los recursos del Fondo Nacional de Calamidades a fin de que los mismos lleguen oportunamente a los beneficiarios de las ayudas humanitarias y de emergencia.

Que es necesario fortalecer al Comité Operativo Nacional para Atención de Desastres a fin de que en su función de realización de censos de damnificados pueda contar con el apoyo de otras entidades y mantenerse actualizado a fin de orientar las ayudas humanitarias a quienes realmente las requieren y para atender las necesidades que efectivamente las apremian.

Que a fin de garantizar los derechos fundamentales de la población afectada, se hace necesario establecer responsabilidades en cabeza de las autoridades competentes en el nivel territorial, respecto del cumplimiento de funciones relacionadas con la prevención y atención de desastres, cuando tales autoridades omitan el cumplimiento de esos deberes.

Que dada la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica declarada mediante Decreto 4580 del 7 de diciembre de 2010, así como la magnitud de la calamidad pública que la determinó, se hace necesario modificar la conformación de la citada Junta Consultora para involucrar a las autoridades de planeación hoy existentes y a representantes del Presidente de la República, para facilitar la coordinación de las actividades del Gobierno Central con las autoridades territoriales, así como con la colaboración del sector privado y adecuar las denominaciones de los miembros a la actual estructura de la Rama Ejecutiva.

DECRETA:

ARTÍCULO 1o. Modifícase el artículo 4o del Decreto 4702 de 2010, modificado por el artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, el cual quedará así:

“Artículo 14. Transferencia de recursos del Fondo Nacional de Calamidades a entidades públicas nacionales o territoriales y privadas para su administración. El Fondo Nacional de Calamidades podrá transferir recursos a entidades públicas, del orden nacional o territorial y entidades privadas para ser administrados por estas, sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna por parte de la entidad receptora. En el documento que ordene la transferencia se indicará de manera expresa la destinación de los recursos, los cuales se girarán a cuentas abiertas especialmente para la atención de la emergencia invernal.

Corresponderá a la Junta Directiva del Fondo Nacional de Calamidades reglamentar todo lo relativo a las transferencias de que trata el inciso anterior, al control de su utilización y a la legalización de los mismos.

La administración de dichos recursos será responsabilidad del jefe de la respectiva entidad a la cual se le efectuó la transferencia.

Estas transferencias podrán ser utilizadas en gastos operativos relacionados con la atención de las situaciones de desastre o calamidad, atención humanitaria y obras o actividades de rehabilitación dentro del marco de la emergencia económica, social y ecológica, así como en la rehabilitación económica del sector agrícola, ganadero y pecuario afectados por la ola invernal.

Las transferencias de recursos para ayuda humanitaria de emergencia se podrán hacer de manera inmediata, sin esperar la legalización de gastos anteriores hechos con cargo a las transferencias de que trata el presente artículo.

Con los recursos provenientes de las transferencias a que alude la presente disposición, para las fases de atención humanitaria y rehabilitación se podrá contratar en los términos establecidos en el artículo tercero del presente decreto.

PARÁGRAFO 1o. El Fondo Nacional de Calamidades también podrá transferir recursos a entidades privadas, las cuales se sujetarán a la reglamentación a que se refiere el inciso segundo del presente artículo. En el documento que ordene la transferencia se indicará de manera expresa la destinación que debe darse a los recursos.

PARÁGRAFO 2o. Las cuentas en las que se reciban los recursos a que hace referencia la presente disposición estarán exentas de cualquier gravamen.

PARÁGRAFO 3o. Para el control de la adecuada destinación y ejecución de los recursos a que alude la presente disposición, así como en general de aquellos del Fondo Nacional de Calamidades, mientras se supera la situación que dio lugar a la declaración de emergencia, la Contraloría General de la República, la Procuraduría General de la Nación y el Sistema de Control Fiscal actuarán de manera articulada para la vigilancia del manejo de los recursos estatales. La Junta del Fondo Nacional de Calamidades acordará con los entes de control la forma de proveer los recursos humanos y administrativos para la ejecución del control integral.

ARTÍCULO 2o. Modifíquese el numeral 3 del artículo 70 del Decreto 919 de 1989, el cual quedará así:

3. Indicar, de acuerdo con lo previsto en el artículo tercero del presente decreto la destinación de los recursos y el orden de prioridades conforme al cual serán atendidos los objetivos del Fondo frente a las disponibilidades presupuestales del mismo, existentes en cada caso.

ARTÍCULO 3o. Las referencias que se hace en el Decreto 4702 de 2010 a elaboración de censo, deben entenderse referidas a: Registro Único de Damnificados por Emergencia Invernal.

ARTÍCULO 4o. VIGENCIA. El presente decreto rige a partir de la fecha de su publicación y modifica las disposiciones que le sean contrarias.

2.        Decisión

Primero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 1 del decreto legislativo 4830 de 2010, que modificó el artículo 4 del Decreto 4702 de 2010, modificado por el artículo 14 del Decreto 1547 de 1984, modificado por el artículo 70 del Decreto 919 de 1989, salvo los siguientes condicionamientos e inconstitucionalidades parciales:

2.    En relación con el inciso primero del artículo 14:

e)    La expresión “entidades privadas” como susceptibles de que se les transfieran recursos del Fondo Nacional de Calamidades se condiciona en el entendido que se refiere únicamente a aquellas cuyo objeto social tenga relación directa con las actividades que se requieran para atender la emergencia que se pretende superar.

f)     La expresión “sin que para ello se requiera operación presupuestal alguna”, se condiciona en el entendido que dicha expresión no exime de la obligación de realizar registros contables.

g)    La expresión “cuentas abiertas” se condiciona en el entendido  que se trata de cuentas “especiales” y “separadas”.

h)    Las medidas que adopta el Decreto se aplicarán en las zonas y municipios afectados a que se refiere el decreto 4580 de Diciembre 7 de 2010.

3.            El inciso segundo del artículo 14 se declara INEXEQUIBLE.

4.            El inciso cuarto del artículo 14 se declara EXEQUIBLE, condicionado a que los “gastos operativos” a que se refiere el precepto sólo pueden efectuarse cuando la capacidad de los órganos del Estado no sea suficiente para atender la situación de emergencia que motivo declarar el estado de excepción.

5.            El inciso sexto del artículo 14 se declara EXEQUIBLE, condicionado a que debe entenderse que el régimen de contratación que allí se menciona regirá por un periodo máximo de un (1) año, contado a partir de la fecha en que se comunique esta sentencia.

6.            Del parágrafo primero del artículo 14, se declara INEXEQUIBLE la expresión “las cuales se sujetarán a la reglamentación a que se refiere el inciso segundo del presente artículo”, y EXEQUIBLE el resto del precepto, en el entendido en que la expresión “entidades privadas”, se refiere únicamente a aquellas cuyo objeto social tenga relación directa con la atención de la situación de emergencia declarada.

7.            El parágrafo segundo del artículo 14 se declara EXEQUIBLE, en el entendido que las cuentas a las que allí se hace mención son especiales y separadas.

Segundo. Declarar EXEQUIBLE el artículo segundo del decreto legislativo 4830 de 2010, en el entendido que la destinación de los recursos y el orden de prioridades deben enfocarse exclusivamente hacia las zonas y municipios afectados a que se refiere el Decreto 4580 del 7 de Diciembre de 2010.

Tercero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 3 del decreto legislativo 4830 de 2010.

 

Cuarto. Declarar EXEQUIBLE el artículo 4 del decreto legislativo 4830 de 2010.

2.        Fundamentos de la decisión

Examinados los aspectos formales del Decreto Legislativo 4830 del 29 de diciembre de 2010, la Corte observó que (i) tiene como fundamento el Decreto 4580 de 2010, por medio del cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica por grave calamidad pública; (ii)  aparece firmado por el Presidente de la República y todos los Ministros del Despacho; (iii) fue publicado en el Diario Oficial el 29 de diciembre de 2010, lo que significa que fue expedido dentro del término de duración del estado de emergencia fijado en 30 días a partir del 7 de diciembre de 2010; (iv) fue remitido a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición, para efectos del control automático de constitucionalidad. Por consiguiente, la Corte encontró que se encuentran satisfechas las formalidades exigidas por el artículo 215 de la Constitución Política.

En cuanto se refiere al análisis del contenido material del Decreto 4830 de 2010, la Corte comenzó por precisar las modificaciones que se introdujeron al Decreto Legislativo 4702 de 2010, el cual a su vez, había modificado el Decreto Ley 919 de 1989, en lo relacionado a (i) la conformación de la Junta Directiva del Fondo de Calamidades; (ii) creación de la Gerencia del Fondo Nacional de Calamidades, para las fases de atención humanitaria y rehabilitación; (iii) se modificó el régimen de contratación del mismo Fondo; (iv) se introdujeron cambios en materia de transferencia de recursos del Fondo a entidades públicas nacionales o territoriales y privadas, para su administración; (v) se reformaron algunas competencias del Comité Operativo Nacional de Atención de Desastres, así como del Comité Nacional de Atención y Prevención de Desastres; (vi) se creó un Comité de Ética y Transparencia; y (vii) se previó la participación de veedurías ciudadanas y de organizaciones de beneficiarios de los recursos.

Los cambios introducidos por el Decreto 4830 de 2010 al Decreto 4702 de 2010, se refieren a: a) agregar a la destinación de las transferencias de recursos la “rehabilitación económica del sector agrícola, ganadero y pecuario afectados por la ola invernal”; b) posibilidad de contratar directamente y por el régimen privado, con los recursos de transferencias para la fases de atención humanitaria y rehabilitación; c) actuación articulada de los organismos de control y el Sistema de Control Fiscal para la vigilancia de los recursos estatales y podrá acordarse por la Junta del Fondo Nacional de Calamidades, la provisión de recursos humanos y administrativos para la ejecución de dicho control; d) se modificó la referencia a “censo de damnificados” por “Registro Único de Damnificados por Emergencia Invernal”; d) en la función de la Junta Consultora relativa a la indicación de la destinación de los recursos y el orden de prioridades, se cambio el término “disponibilidades financieras”, por el de  “disponibilidades presupuestales”. 

Habida cuenta de que el artículo 1º del Decreto 4830 de 2010 reprodujo el artículo 4º del Decreto 4702 de 2010, con el fin de introducirle algunas modificaciones, la Corte se remitió a lo decidió en la sentencia C-193/11 que se pronunció sobre la exequibilidad condicionada y algunas inconstitucionalidades del citado artículo 4º, respecto de las prescripciones que fueron reproducidas. En cuanto a la ampliación del ámbito de cobertura de las transferencias hacia la rehabilitación económica de los sectores agrícola, ganadero y pecuario, afectados por la ola invernal, la Corte consideró que existe conexidad material entre los hechos expuestos como fundamento de la declaratoria del estado de emergencia económica, social y ecológica y la decisión de disponer de la transferencia de recursos económicos, a efectos de atender unos sectores económicos que resultaron muy perjudicados con el fenómeno natural de La Niña. De igual manera, estimó que se trata de una medida razonable y proporcional, y por ende, ajustada a la Constitución.

En relación con el régimen contractual que se aplicará al momento de ejecutar los recursos económicos derivados de las transferencias realizadas por el Fondo Nacional de Calamidades a las entidades públicas nacionales o territoriales y privadas, para su administración, la Corte precisó que la norma a la cual remite (art. 3º del Decreto Legislativo 4702 de 2010), fue derogada por el Decreto Legislativo 146 de 2011. Esto significa que esas contrataciones solamente se someten a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, sometidas al régimen de inhabilidades e incompatibilidades  y “podrán” contemplar cláusulas excepcionales, según lo dispuesto en los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993, es decir, que es potestativo acordarlas. Para la Corte es claro que los imperativos de la asistencia humanitaria justifican que se flexibilice el régimen de contratación, a efectos de que las víctimas sean atendidas con la mayor prontitud posible. Sin embargo, la situación es distinta en la fase de rehabilitación que se extiende entre 2011 y 2014 y  que apunta a desarrollar los más diversos proyectos de inversión, tales como, corredores viales, otorgamiento de créditos para el sector agrícola, construcción de 17.000 soluciones de vivienda, diques, canales, sistemas de alcantarillado, reparación de acometidas de gas, hospitales, reparaciones de instituciones educativas, entre otros. A juicio de la Corte, si bien estos proyectos guardan una relación con la mitigación de los efectos destructivo causados por la ola invernal, una medida de excepción que permita su ejecución por fuera de los cauces tradicionales de la contratación estatal se justifica en su fase inicial y como una medida transitoria, pero no por un tiempo más largo, ya que resulta injustificado y desproporcionado. De ahí que la medida se justifica si limita su vigencia por el plazo de un año que es el mismo término previsto por el artículo 215 de la Constitución, para las medidas tributarias de emergencia y en este sentido se condicionó la exequibilidad del inciso séptimo del artículo 1º del Decreto 4830 de 2010.

Finalmente, en lo relacionado con lo establecido en el parágrafo 3º del artículo 1º, respecto de la articulación de los diversos órganos de control en la vigilancia coordinada, de la destinación y ejecución de los recursos que debe girar el Fondo Nacional de Calamidades a las distintas entidades ejecutoras, la Corte determinó que no sólo se ajusta a la colaboración armónica consagrada en el artículo 113 de la Constitución, sino que además apunta a que el importante caudal de recursos económicos que serán invertidos para la atención de los damnificados, así como para la rehabilitación y reconstrucción de diversos inmuebles y vías del país, cumpla sus cometidos. En todo caso, la Corte advirtió que el control integral al que allí se hace mención no debe suponer, implicar o justificar el incremento de gastos por parte de los entes de control, que deben estar destinados exclusivamente a conjurar la emergencia y los efectos del desastre causado por la grave ola invernal.

En cuanto a la modificación de términos hechas en los artículos 2º y 3º del Decreto Legislativo 4830 de 2010, la Corte encontró que responde en la primera norma, a la naturaleza esencialmente presupuestal –que no financiera- de los recursos que administra el Fondo Nacional de Calamidades, lo que no desconoce precepto alguno de la Constitución. En cuanto a la referencia a un Registro único de Damnificados por Emergencia Invernal, se trata de una mera precisión terminológica que en nada afecta la constitucionalidad de la medida de excepción, esto es, elaborar un censo de personas damnificadas, instrumento esencial para canalizar las ayudas humanitarias hacia los verdaderos afectados por la ola invernal.  Por tal motivo, los artículos mencionados fueron declarados exequibles.

 

 

 

 

 

GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO

Vicepresidente.